Oleh:Boy Yendra Tamin
Sejak berdirinya Negara Kesatuan
Republik Indonesia, pemerintah telah mengambil langkah-langkah penting dalam
rangka perujudan cita desentralisasi. Langkah-langkah penting yang diambil pemerintah
itu terlihat dari lahirnya berbagai peraturan perundang-undangan yang mengatur
tentang pemerintahan daerah, yang masing masing dengan sistemnya sendiri.
Dosen Fakultas Hukum Universitas Bung Hatta
Berbicara mengenai perjalanan dan perkembangan otonomi (pemerintahan) daerah di Indonesia
dengan segala aspeknya seperti mengurai suatu ”kisah” yang sangat panjang. Bahkan mungkin
tidak banyak lagi publik yang mencoba mereviewnya, kecuali bagi kalangan
peneliti atau untuk keperluan studi. Secara praktis tentu hal itu tidak jadi
masalah, karena kebijakan mengenai otonomi daerah dari suatu regulasi yang
sudah tidak berlaku lagi mungkin sudah kehilangan mamfaat. Namun bagi keperluan mendapatkan suatu subtansi dan
menemukan masalah-masalah disekitar implementasi otonomi daerah di Indonesia,
maka menelusuri perjalanan otonomi daerah dari waktu ke waktu sepertinya sangat
penting. Apalagi sampai saat ini soal otonomi daerah di Indonesia masih mencari
bentuknya yang ideal. Dalam perspektif ini, dengan menelusuri regulasi berkaitan
dengan otonomi daerah setidaknya akan ditemukan mengapa kebijakan otonomi
daerah di Indonesia selalu berubah-ubah.
Otonomi Daerah Sebelum
Reformasi.
 |
| Boy Yendra Tamin |
Undang-Undang No. 1/1945 merupakan undang-undang pertama yang mengatur
mengenai pemerintahan daerah. Dalam UU ini antara lain ditetapkan :
(a) Komite Nasional Daerah
diadakan, kecuali di Daerah Surakarta dan Yogyakarta, di Kresidenan, di Kota
berotonomi, Kabupaten dan lainlain Daerah yang dianggap perlu oleh Menteri
Dalam Negeri ( Pasal 1).
(b) Komite Nasional Daerah menjadi
Badan Perwakilan Rakyat Daerah yang bersamasama dengan dan dipimpin oleh Kepala
Daerah menjalankan pekerjaan mengatur rumah tangga Daerahnya, asal tidak
bertentangan dengan peraturan Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah yang lebih
luas dari padanya (Pasal 2)
(c) Oleh Komite Nasional dipilih
beberapa orang, sebanyakbanyaknya 5 orang sebagai Badan Executive, yang
bersamasama dengan dan pimpinan oleh Kepala Daerah menjalankan pemerintahan
seharihari dalam Daerah itu (Pasal 3).
Berdasarkan UU No. 1/1945 inilah Komite Nasional Daerah berubah atau
menjelma menjadi Badan Perwakilan Rakyat Daerah, dan diketuai oleh Kepala
Daerah, serta mempunyai tugas mengatur dan mengurus rumah tangga Daerahnya
dengan syarat tidak boleh bertentangan dengan peraturan pemerintah Pusat dan
peraturan Pemerintah Daerah yang lebih tinggi kedudukannya.
Meskipun Badan Perwakilan Rakyat Daerah diketuai Kepala Daerah, tetapi
Kepala Daerah bukanlah merupakan anggota Badan Perwakilan Rakyat Daerah, dan
karenanya tidak mempunyai hak suara.
Dalam prakteknya pelaksanaan UU No. 1/1945 menimbulkan berbagai persoalan,
karena UU ini tidak diberi Penjelasan. Sehingga terjadi kesimpang siuran dalam
menafsirkan ketentuan-ketentuan yang termuat dalam UU tersebut. Akhirnya
kementerian dalam negeri memberikan penjelasan tertulis terhadap UU No. 1/1945.
Penjelasan tertulis Kementerian Dalam Negeri itu memuat
keterangan-keterangan mengenai tujuan diadakannya UU No. 1/1945. Tujuan yang
pertama bagi diadakannya UU ini adalah untuk menarik kekuasaan pemerintahan
dari tangan Komite Nasional Daerah (KND) dengan pertimbangan-pertimbangan
sebagai berikut:
(a) Semua KND dibentuk sebagai
pembantu pemerintah daerah dimasa kekuasaan sipil, pangrehpraja dan polisi dan
alat-alat pemerintahan lainnya masih ditangan Jepang.
(b) Setelah kekuasaan sipil dapat
direbut dari tangan Jepang, KND dalam prakteknya mengganti Pangrehpraja dan
polisi di samping Pangrehpraja dan polisi sebenarnya yang menjadi pegawai
Republik Indonesia.
(c) Dualisme yang demikian itu
sangat melemahkan kedudukan dan kekuasaan Pangrehpraja dan polisi sebagai
alat-alat pemerintahan yang resmi. (The Liang Gie)
Selanjutnya disebutkan bahwa sebagai badan legislatif Badan Perwakilan Rakyat Daerah, wewenangnya
adalah :
(a) Kemerdekaan untuk mengadakan
peraturanperaturan untuk kepentingan daerahnya (otonomi);
(b) Pertolongan kepada Pemerintah
atasan untuk menjalankan peraturanperaturan yang ditetapkan oleh Pemerintah itu
(medebewind dan selfgovernment = sertantra dan pemerintahan sendiri);
(c) Membuat peraturan mengenai
suatu hal yang diperintahkan oleh undangundang umum, dengan ketentuan bahwa
peraturan itu harus disyahkan lebih dahulu oleh pemerintah atasan (wewenang
antara otonomi dan selfgovernment).
Pada masa berlakunya UU No.1/1945, otonomi yang diberikan kepada Daerah
adalah otonomi Indonesia yang lebih luas dibandingkan pada masa Hindia Belanda.
Pembatasan terhadap otonomi itu hanyalah agar tidak bertentangan dengan
peraturan Pusat dan Daerah yang lebih tinggi.(CST Kansil;1979;37}
Sedangkan alat kelengkapan (organ) Pemerintahan Daerah ada tiga (meskipun
tidak dinyatakan secara tegas), yakni :
(1) KNID sebagai DPRD Sementara
yang bersamasama dan dipimpin Kepala Daerah menjalankan fungsi legislatif.
(2) Badan (terdiri dari sebanyakbanyaknya
5 orang) yang dipilih dari dan oleh anggota KNID sebagai "Badan
Eksekutif" bersamasama dan dipim-pin oleh Kepala Daerah menjalankan
pemerintahan seharihari (dibidang otonomi dan tugas pembantuan).
(3) Kepala Daerah yang diangkat
oleh Pemerintah Pusat menjalankan urusan pemerintahan Pusat di daerah, kecuali
urusan-urusan yang dijalankan oleh kantorkantor Departemen di daerah.
Berdasarkan hubungan kelembagaan dari alat perlengkapan Pemerintahan Daerah
dalam UU No. 1/1945 itu, maka nyatalah adanya dualisme kekuasaan eksekutif yang
menimbulkan persoalan-persoalan dalam lapangan pemerintahan di daerah. Keadaan
ini pula yang menjadi salah satu dasar untuk memperbaharui UU No. 1/1945, yakni
dengan diundangkannya UU No. 22/1948. Penjelasan Umum UU. No. 22/1948
menyebutkan:
"Pemerintahan daerah pada sekarang ini masih merupakan dualistis, yang
kuat, oleh karena di samping Pemerintahan Daerah yang berdasarkan perwakilan
rakyat (Dewan Perwakilan Daerah dan Badan Eksekutifnya, yang termasuk juga
Kepala Daerahnya), terdapat juga pemerintahan yang dijalankan oleh Kepalakepala
Daerah sendiri, dan pemerintahan ini mengambil bagian yang terbesar di daerah.
Maka Pemerintahan daerah yang serupa itulah yang merupakan pemerintahan
dualistis, dan kuat, sehingga tidak sesuai lagi dengan pemerintahan yang
berdasarkan demokrasi, sebagai tujuan revolusi kita. Dengan undangundang baru
inilah pemerintahan dualistis akan dihindarkan."
Memperhatikan UU No. 22/1948 secara keseluruhan, maka UU ini bermaksud
hendak memberi isi pada Pasal 18 UUD 1945 dan meletakkan dasar:
a) Untuk menyusun pemerintahan
Daerah dengan hak otonomi yang rasional sebagai jalan untuk mempercepat
kemajuan rakyat di daerah;
b) Untuk mengadakan tiga tingkatan
Daerah dengan tugas dan kewenangan yang pada pokoknya diatur dalam suatu
undangundang;
c) Untuk memodernisir dan
mendinamisir pemerintahan desa dengan menetapkan desa sebagai Daerah Tingkat
III;
d) Untuk menghilangkan
pemerintahan di daerah yang dualistis, dengan menetapkan Dewan Perwakilan
Rakyat Daerah dan Dewan Pemerintah Daerah sebagai instansi pemegang kekuasaan
tertinggi, sedangkan Kepala Daerah diberi kedudukan sebagai Ketua dan anggota
Dewan Pemerintah Daerah, dan tidak lagi menjadi Ketua Dewan Perwakilan Rakyat
Daerah (DPRD);
e) Untuk memungkinkan
Daerah-daerah yang mempunyai hakhak asalusul di zaman sebelum Republik
Indonesia mempunyai pemerintahan sendiri, dibentuk sebagai Daerah Istimewa.
(Wajong;1975;37)
Selanjutnta UU No. 22/1948 bermaksud menghapus Pamong Praja dan memberikan
otonomi sebanyak-banyaknya (UU ini belum mempergunakan istilah otonomi
"seluas-luasnya") kepada Daerah (lihat Penjelasan angka III, UU No.
22/1948). Istilah sebanyak-banyaknya mengandung arti beraneka ragam urusan pemerintahan
sedapat mungkin akan diserahkan kepada daerah. Otonomi Daerah akan mencakup
berbagai urusan pemerintahan yang luas. Sehingga, pengertian otonomi
"sebanyak-banyaknya" pada dasarnya sama dengan "otonomi seluas-luasnya".
Dalam hubungan ini UU No. 22/1948 meletakkan titik berat otonomi pada Desa dan
daerah lain setingkat Desa, dengan dasar pemikiran Pasal 33 UUD 1945.
Segi lain yang membedakan pengaturan pemerintahan daerah antara UU No. 1/
1945 dengan UU No. 22/1948 adalah dalam hal bentuk Pemerintahan di Daerah. UU
No. 1/1945 membedakan dua macam bentuk pemerintahan tingkat daerah, yakni
satuan Pemerintahan Daerah Otonom dan satuan Pemerintahan Administratif.
Sedangkan UU No. 22/ 1948 hanya mengenal satu macam bentuk satuan pemerintahan
tingkat daerah, yakni satuan Pemerintahan Daerah Otonom. Dengan kata lain
sistem pemerintahan yang diatur UU No. 22/1948 hanya sistem pemerintahan
berdasarkan asas desentralisasi dan medebewind. Penjelasan Umum UU No. 22/1948
menyebutkan bahwa Pemerintahan Daerah terdiri :
a. Pemerintahan Deerah yang
disandarkan pada hak otonom, dan;
b. Pemerintahan Daerah yang
disandarkan pada hak medebewind.
Akan tetapi ide yang terkandung dalam UU No. 22/1948 tidak berjalan
sebagaimana yang diharapkan atau tidak terwujud sepenuhnya dalam prakteknya
karena pada saat berlakunya UU ini, tentara Belanda kembali melanjutkan aksi
militernya ke-II.
Pada akhirnya dengan tercapainya persetujuan Konperensi Meja Bundar 27
Desember 1948, Republik Indonesia hanya berstatus Negara Bagian yang wilayahnya
hanya meliputi Jawa, Madura, Sumatera (minus Sumatera Timur) dan Kalimantan,
yang karena itu pula UU No. 22/1948 tidak dapat diberlakukan sepenuhnya di
seluruh nusantara. Meskipun demikian, dalam UU No. 22/1948 setidaknya terdapat
beberapa hal-hal pokok sebagai berikut:
a. Cita "ketunggalan"
yaitu untuk semua jenis dan tingkatan daerah diperlakukan satu UU pemerintahan
daerah yang sama. Ini akan memupuk rasa kesatuan antara daerah-daerah otonom di
seluruh Indonesia. Bagi Pemerintah Pusat sendiri juga memudahkan dalam
menjalankan tindakan-tindakan yang seragam Pada masa Hindia Belanda dan
pendudukkan Jepang terdapat pluralisme dalam perundang-undangan desentralisasi.
b. Cita "persamaan"
antara cara pemerintahan di Jawa/Madura dengan luar pulau tersebut. Ini akan
menghilangkan rasa iri hati karena seolah-olah dianak tirikan yang terdapat
pada wilayah di luar Jawa/Madura.
c. Penghapusan dualisme dalam
Pemerintahan Daerah, yaitu UU No. 22/1948 dicita-citakan agar Daerah tidak akan
berlangsung terus pemerintahan yang dijalankan oleh pamong praja.
d. Cita desentralisasi yang
merata di seluruh wilayah negara Republik Indonesia akan terdiri atas
Daerah-daerah otonom diluar itu tidak ada wilayah yang mempunyai kedudukkan
lain.
e. Pemberian otonomi dan
medebewind yang luas, sehingga rakyat akan dibangunkan inisiatifnya untuk
memajukan Daerahnya.
f. Pemerintahan Daerah yang
demokratis, yaitu susunan aparatur Daerah yang dipilih oleh dan dari rakyat.
Ini akan mendidik rakyat kearah kemampuan memerintah diri sendiri serta
penghargaan terhadap kebebasan dan tanggung jawab.
g. Pemerintahan kolegial.
Soalsoal pemerintahan tidak akan lagi diputuskan oleh seorang tunggal,
melainkan oleh sekelompok orang atas dasar permusyawaratan yang dipimpin oleh
hikmah kebijaksanaan.
h. Cita mendekatkan rakyat dan
Daerah tingkat terbawah dengan pemerintah Pusat. Kalau pada masa lampau tata jenjang
kepamongprajaan dari lapisan terbawah sampai teratas melalaui tidak kurang dari
lima tingkat (desa, kecamatan, kewedanaan, dan seterusnya), maka susunan
Pemerintahan Daerah yang baru hanya mengenal 3 tingkatan Daerah. Ini memudahkan
pembinaan dan pembimbingan Daerah tingkat terbawah oleh Pemerintah Pusat.
i. Cita pendinamisan kehidupan
desa dan wilayahwilayah lainnya yang sejenis dengan ini. Untuk memajukan negara
dan memakmurkan rakyat Indonesia, desa harus dijadikan sendi yang kokoh dan
senantiasa bergerak maju. Pada masa lampau desa dan wilayahwilayah lainnya yang
sejenis ditaruh di luar lingkungan pemerintahan modern dan dibiarkan hidup
dalam alamnya sendiri yang statis.
j. Cita pendemokrasian
pemerintahan zelfbesturende landschappen. Kerajaan-kerajaan warisan masa lampau
dengan sifatnya yang otokratis dan feodal dijadikan bagian dari wilayah RI yang
berhak mengatur dan mengurus rumah tangga daerahnya sesuai dengan asasasas yang
dianut oleh negara.
Pada tanggal 17 Agustus 1950 terjadi perubahan ketatanegaraan, dimana
Republik Indonesia Serikat menjadi Negara Kesatuan Republik Indonesia di bawah
Undang-Undang Dasar Sementara (UUDS) 1950. Berdasarkan Pasal 1 ayat (1) dan
Pasal 131 UUDS 1950, maka bentuk Negara Kesatuan Republik Indonesia adalah Negara
Kesatuan yang didesentralisasikan. Dengan adanya perubahan ketatanegaraan itu,
maka UU No. 22/1948 tidak berlaku lagi, dan digantikan UU No. 1/1957.
UU No. 1/1957 hanya mengatur tentang penyelenggaraan pemerintahan tingkat
daerah yang didasarkan pada asas desentralsiasi. Pengaturan demikian sesuai
dengan Pasal 131 dan Pasal 132 UUDS 1950 yang hanya mengenal satu jenis
pemerintahan di daerah, yakni Daerah Otonom. Di samping itu sistem otonomi yang dianut adalah otonomi riil. Sistem
otonomi yang didasarkan pada faktor-faktor, bakat, kesanggupan dan kemampuan
yang riil dari Daerah-daerah maupun Pusat, serta bertalian dengan pertumbuhan
kehidupan masyarakat yang terjadi (Pasal 131 ayat (3) UUDS 1950). Untuk
melaksanakan sistem ini, dalam undang-undang pembentukan Daerah ditetapkan
urusan tertentu yang segera dapat diatur dan diurus oleh Daerah sejak
pembentukan Daerah tersebut. Di samping itu masih terdapat pengertian ajaran
rumah tangga yang formal dengan metode pekerjaan Daerah yang hirarkhis.
Dalam Pasal 5 UU No. 1/1957 dengan tegas disebutkan bahwa Pemerintah Daerah
terdiri dari Dewan Perwakilan Rakyat Daerah dan Dewan Pemerintahan Daerah.
Susunan ini serupa dengan UU No. 22/1948, karena bertujuan sama yaitu
mewujudkan Pemerintahan Daerah yang kolegial dan demokratis. Berbeda dengan
keadaan sebelumnya (UU No. 1/1945) bahwa Pemerintah Daerah itu terdiri dari
DPRD (dalam hal ini Komite Nasional Daerah), Dewan Pemerintahan Daerah dan
Kepala Daerah. Susunan Pemerintahan Daerah model UU No. 1/1945 menimbulkan
Pemerintahan Daerah yang dualistik.(Laporan penelitian; FH Unpad;51) Hal ini
yang ingin dihilangkan UU No. 22/1948 dan UU No. 1/1957.
Meskipun Kepala Daerah berdasarkan UU No. 1/1957 hanya semata-mata sebagai
Kepala Daerah, tetapi tidak berarti dualisme pemerintahan tidak ada. Jika dalam
UU No. 1/1945 dan UU No. 22/1948 dualisme itu ada pada satu jabatan (dalam diri
satu orang) yaitu Kepala Daerah, maka dalam UU No. 1/1957 dualisme pemerintahan
itu ada pada dua orang yang berbeda. Bidang pemerintahan umum ada ditangan
Pamong Praja, sedangkan bidang otonomi dan tugas pembantuan (medebewind)
ditangan Pemerintah Daerah (lihat Penjelasan Umum Penpres No. 6/1959).
Setelah kembali ke UUD 1945 berdasarkan Dekrit Presiden 5 Juli 1959,
peraturan perundang-undangan disesuaikan dengan jiwa dan semangat UUD 1945,
termasuk ke dalamnya penyesuaian peraturan perundang-undangan mengenai
Pemerintahan Daerah. Dalam hubungan inilah ditetapkan Penpres No. 6/1959 sebagai
penyempurnaan atas UU No. 1/1957. Berbagai gagasan dasar dalam UU No. 1/1957
tetap dipertahankan seperti prinsip pemberian otonomi seluas-luasnya kepada
Daerah, termasuk mengenai susunan Daerah Otonom. Perubahan yang mendasar
adalah:
1) Trend memperkokoh unsur
desentralisasi yang digariskan sejak tahun 1948 berganti kearah yang lebih
menekankan pada unsur sentralisasi. Misalnya, pengangkatan Kepala Daerah lebih
ditentukan oleh kehendak pusat dari pada Daerah. Presiden diberi wewenang
mengangkat Kepala Daerah diluar calon yang diajukan oleh Daerah.
2) Kepala Daerah tidak lagi semata-mata
sebagai alat Pusat yang mengawasi Pemerintahan Daerah. Bahkan secara beransur-ansur
Kepala Daerah lebih tampak sebagai Wakil Daerah dari pada sebagai pimpinan
Daerah.
3) Dihapuskannya dualisme
Pememerintahan di Daerah yang memang terasa mengganggu kelancaran
penyelenggaraan Pemerintahan di Daerah.(Bagir Manan; perjalanan historis;32)
Penpres No. 6/1959 dimaksudkan untuk menyempurnakan penyelenggaraan
pemerintahan di Daerah agar sesuai dengan isi dan jiwa UUD 1945, tetapi
penggerogokan terhadap prinsip-prinsip otonomi, yakni dengan dikeluarkannya
Penpres No. 5/1960. Dimana DPRD hasil pemilihan umum dibubarkan, dan dibentuk
DPRD-GR yang seluruh anggotanya diangkat. Kepala Daerah menurut Penpres ini
adalah Ketua DPRD.
Walaupun Penpres No. 6/1959 dimaksudkan untuk menyempurnakan UU No. 1/
1957, namun pengaturan Pemerintahan Daerah dengan Penpres itu sendiri
sesungguhnya juga tidak sejalan dengan UUD 1945. Pasal 18 UUD 1945 menghendaki
pengaturan mengenai Pemerintahan Daerah ditetapkan dengan UndangUndang, dan
bukan dengan Penpres. Dalam hubungan inilah kemudian ditetapkan UU No. 18/1965
tentang Pemerintahan Daerah yang berlaku untuk seluruh wilayah Negara Republik
Indonesia.
Satu hal penting dari kelahiran UU No. 18/1965 ialah bahwa secara
keseluruhan UU ini meneruskan "politik otonomi" yang telah diatur
dalam Penpres No. 6/1959 dan Penpres No. 5/1960, kecuali mengenai hubungan
Kepala Daerah dengan DPRD.
Perubahan yang fundamental dari UU No. 18/1965, jika dibandingkan dengan UU
terdahulu mengenai organ Pemerintah Daerah, yaitu :
a) tidak dirangkapnya lagi jabatan
Ketua DPRGR Daerah oleh Kepala Daerah.
b) dilepaskannya larangan
keanggotaan pada sesuatu partai potik bagi Kepala Daerah dan anggota BPH.
c) tidak lagi Kepala Daerah
didudukan secara konstitutif sebagai sesepuh daerah.
Selanjutnya UU No. 18/1965 hanya mengatur mengenai pemerintahan daerah
berdasarkan asas desentralisasi. Istilah Propinsi, Kabupaten dan Kecamatan dan
sebagaimana halnya dengan istilah Kotaraya, Kotamadya, dan Kotapraja merupakan
istilah teknis, yang dipergunakan untuk
menyebut jenis daerah yang berhak mengatur dan mengurus rumah tangga sendiri.
Dengan kata lain istilah Propinsi dan sebagainya itu bukan nama Daerah Administratif.
Penetapan UU No. 18/1965 yang diharapkan dapat membawa perubahan
penyelenggaraan Pemerintahan Daerah untuk mencapai tertib pemerintahan Daerah
di Indonesia berdasarkan UUD 1945, dalam prakteknya juga tidak berjalan
sebagaimana mestinya. Prinsip pemberian otonomi yang seluas-luasnya sebagaimana
dianut UU No. 18/ 1965 dipandang dapat membahayakan keutuhan Negara Kesatuan
Republik Indonesia. Hal ini tercemin dari TAP MPRS No.XXI/ MPRS/1966 yang
antaranya menghendaki peninjauan kembali UU No. 18/1965. Prinsip pemberian otonomi
yang seluas-luasnya bukan hanya tidak dilaksanakan, tetapi dipandang dapat
menimbulkan kecenderungan pemikiran yang membahayakan keutuhan negara kesatuan
dan tidak serasi dengan tujuan pemberian otonomi yang digariskan GBHN.
Dengan demikian, kelahiran UU No. 5/1974 setidak-tidaknya dilatar belakangi
oleh hal yang diutarakan di atas, terutama berkaitan dengan prinsip pemberian
otonomi yang seluas-luasnya kepada Daerah. Sehingga UU No. 5/1974 menganut
prinsip pemberian otonomi kepada Daerah bukan lagi berupa "otonomi yang
seluas-luasnya", melain "otonomi yang nyata dan bertanggung
jawab".
Satu sisi yang amat penting dari UU No. 5/1974 adalah bawah UU ini tidak
semata-mata mengatur pemerintahan daerah berdasarkan asas desentralisasi
(otonomi dan tugas pembantuan), tetapi juga dekonsentrasi.
Ditinjau dari sudut pola hubungan antara Pusat dan Daerah, UU No. 5/1974
berada dalam garis yang sama dengan pola yang dirintis dan dilaksanakan sejak
tahun 1969. Unsur-unsur sentralisasi lebih menonjol dari unsur desentralisasi.
Di samping itu dalam rangka pemberian otonomi kepada Daerah, UU No. 5/1974
meletakkan titik berat Otonomi Daerah pada Daerah Kabupaten/Kotamadya.
Dari pengaturan mengenai Pemerintahan Daerah dalam berbagai undang-undang
sebagaimana telah diutarakan maka dapat dikemukakan bahwa penyelenggaraan
Pemerintahan Daerah memperlihatkan perbedaan-perbedaan baik sistem otonominya
maupun corak pemerintahannya. Meskipun undang-undang tersebut bersumber pada
satu dasar penyusunanan yang sama yakni Pasal 18 UUD 1945 (kecuali UU No.
1/1957)..
UU No.5 Tahun 1974 yang berlaku selama puluhan tahun (1974-1999) boleh
disebut sebagai undang-undang pemerintahan daerah yang paling lama berlakunya
dibanding undang-undang yang pernah ada sebelumnya. Keberadaan UU No 5 Tahun
1974 itu yang begitu lama berlaku tentu saja sangat berpengaruh bagi keberadaan
daerah otonom di Indonesia, meskipun dalam perjalanannya kemudian digugat
sebagai pengaturan bagi daerah otonom, namun nuansa sentralisasi lebih kuat
atau sangat dominan dibanding nuasa desentralisasinya. Keberadaan undang-undang
No 5 Tahun 1974 belakangan dipahami oleh banyak kalangan sebagai undang-undang
yang erat kaitannya dengan pemerintahan Orde baru yang sentralistik dan
otoriter. Tetapi apa pun itu, suatu hal yang tidak bisa dipungkiri, bahwa UU No
5 Tahun 1974 telah memberikan warna dan pengaruh yang kuat terhadap
karakteristik pemerintahan daerah dan penyelengaraannya, termasuk terhadap para
penyelenggaranya. Salah satu dampak yang sampai saat ini masih bisa dilihat
adalah lemahnya inisiatif daerah (pemerintah daerah) dalam mengatur dan
mengurus rumah tangganya sendiri sebagai inti dari otonomi daerah.
Otonomi Daerah Pasca
Reformasi.
Bergulirnya era reformasi di tahun 1998, dimana soal otonomi daerah menjadi
salah satu tuntutan pokok dari reformasi. Alhasil dari tuntutan reformasi itu
lahirlah UU No.22 Tahun 1999 dan sekaligus mengakhiri orde otonomi daerah model
UU No.5 Tahun 1974 yang sangat sentralistik .
Perubahan akan otonomi daerah terlihat jelas dari petimbangan UU No.22 Tahun 1999 yang menyebutkan bahwa UU Nomor 5 Tahun 1974 tentang
Pokok-pokok Pemerintahan Di Daerah tidak sesuai lagi dengan prinsip
penyelenggaraan Otonomi Daerah dan perkembangan keadaan, sehingga perlu
diganti. Mengenai ketidak sesuaian dari UU No.5 Tahun 1974 itu dengan
prinsip-prinsip penyelenggaraan otonomi daerah diuraikan atau tergambar secara
panjang lebar dalam penjelasan UU No.22/1999.
Apabila dicermati UU No.22/1999
terdapat banyak perbedaan yang sangat prinsip serta sekaligus sebagai perbedaan
yang fundamental dibanding dengan UU No.5/1975. Hal ini antara lain;
Pertama,
dipisahkannya dengan tegas antara Kepala Daerah dengan DPRD. Artinya, bila
dalam UU No.5/1974 keberadaan DPRD tercakup dalam lingkup pengertian
“Pemerintah Daerah”, dalam UU No 22/1999 ditegaskan bahwa Pemerintah Daerah itu
hanya Kepala Daerah dengan perangkar daerah lainnya dan disebut dengan
eksekutif daerah. Dalam konteks “Pemerintah Daerah”, dirumuskan terdiri dari
Kepala Daerah dan DPRD, sedangkan sebelumnya antara Kepala Daerah dan DPRD
berada dalam lingkup “Pemerintah Daerah”, sehingga ada kerancuan DPRD ditempatkan
sebagai bagian dari eksekutif daerah.
Kedua, ditempatkannya Otonomi Daerah secara utuh pada
Daerah Kabupaten dan Daerah Kota. Artinya tidak ada lagi daerah administrative atau
yang sebelumnnya disebut dengan pemerintahan wilayah pada tingkat Kabupaten/Kota
sebagaimana adanya pada UU No.5/174.
Ketiga, dijadikan Daerah Propinsi dengan
kedudukan sebagai Daerah Otonom dan sekaligus Wilayah Administrasi, yang
melaksanakan kewenangan Pemerintah Pusat yang didelegasikan kepada Gubernur.
Daerah Propinsi bukan merupakan Pemerintah atasan dari Daerah Kabupaten dan
Daerah Kota.
Keempat, Daerah Otonom Propinsi dan Daerah
Kabupaten dan Daerah Kota tidak mempunyai hubungan hierarki.
Kelima, berdasarkan UU No.22/1999
pemberian kewenangan otonomi kepada Daerah Kabupaten dan Daerah Kota didasarkan
kepada asas desentralisasi saja dalam wujud otonomi yang luas, nyata, dan
bertanggung jawab. Artinya penyelenggaraan urusan pemerintahan berdasarkan asas
dekonsentrasi hanya padatingkat Propinsi.
Keenam, Kepala Daerah bertanggung jawab
kepada DPRD dan DPRD dapat memberhentikan Kepala Daerah apabila DPRD menolak
pertantanggungjawaban Kepala Daerah.
Ketujuh, adanya pembagian kewenangan yang
tegas antara Propinsi dengan Kabupaten Kota.
Kedelapan,
Kepala Daerah baik gubernur maupun bupati/walikota dipilih oleh DPRD, sedangkan
sebelumnya Kepala Daerah diangkat oleh Presiden atas usul DPRD.
Beberapa
hal yang dikemukakan di atas hanya sebagian saja dari perbedaan yang fundamental penyelenggaraan
pemerintahan daerah sebagai implementasi dari dianutnya asas desentralisasi di
Indonesia dibanding era sebelum reformasi. Ada banyak hal perubahan yang fundamental dalam
penyelenggaraan otonomi daerah dari UU No.5/1974 ke UU No.22/1999, termasuk ke
dalam hal ini diperkenalkannya otonomi khusus oleh UU No.22/1999. Sementara di
bawah UU No.5/1974 hanya dikenal Daerah khusus yang secara subtansial memiliki
perbedaan mendasar dengan otonomi khusus.
Singkat
kata, dengan diundangkannya UU No.22/1999 sebagai pengganti UU No.5 Tahun 1974 harus
diakui telah memberikan “gairah” dan darah baru bagi penyelenggaraan otonomi
daerah.eforia otonomi daerah dengan segala dinamikanya terlihat jelas di daerah-daerah.
Meskipun kemudian, gairah otonomi daerah yang meningkat luar biasa itu
melahirkan berbagai masalah yang tidak diduga sebelumnnya dan kemudian
mendorong tumbuhnya pemikiran serta gagasan untuk merevisi UU No.22/1999.
Gagasan
untuk merevisi UU No.22/1999 itu pun kemudian direalisasikan yakni dengan
diundangkannya UU No.32 /2004. Revisi
atas UU 22/1999 yang hanya baru beberapa tahun itu sekaligus menunjukkan soal
otonomi daerah bergantung pada “selera” politik dan kekuasaan. Meskipun dalam
penjelasan UU No 32/2004 diangkat beberapa alasan untuk melakukan perubahan UU
No 22/1999 berupa Tap MPR dan perubahan UUD 1945 tetapi secara subtansial
revisi atas UU No 22/1999 lebih cenderung dilatar belakang politis melihat apa
yang berkembang pada penyelenggaraan otonomi daerah dibawah UU No 22/1999. Hal
ini dengan mudah bisa ditunjukkan, yakni
dengan memperhatikan rumusan otonomi daerah dari kedua UU tersebut. Dalam UU
No.22 /1999 otonomi daerah diartikan sebagai;
“Otonomi
Daerah adalah kewenangan Daerah Otonom untuk mengatur dan mengurus kepentingan
masyarakat setempat menurut prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi masyarakat
sesuai dengan peraturan perundang-undangan”.
Rumusan
terhadap otonomi daerah yang dalam UU No 22/1999 diawali dengan frase “otonomi daerah adalah kewenangan daerah….
“, tetapi tidak demikian halnya dengan otonomi daerah dalam UU No.32/2004 yang
menyebutkan;
“Otonomi
daerah adalah hak, wewenang, dan kewajiban daerah otonom untuk mengatur dan
mengurus sendiri urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat sesuai
dengan peraturan perundang-undangan”.
Dari
perbedaan rumusan mengenai otonomi daerah antara UU No 22/1999 dan UU
No.32/2004 itu mengingatkan kita pada apa yang terjadi pada sejumlah UU yang
mengatur tentang pemerintahan daerah sebelum reformasi yang senantiasa
memberikan rumusan terhadap otonomi daerah yang berbeda-beda antara satu
undang-undang dengan undang yang lainnya. Pengertian otonomi daerah dalam UU No
32 Tahun 2004 sepertinya mengadopsi
kembali rumusan otonomi daerah dalam UU No 5 Tahun 1974. Dalam hubungan ini UU
No 5 Tahun 1974 menyebutkan; “Otonomi
Daerah adalah hak, wewenang dan kewajiban Daerah untuk mengatur dan mengurus
rumah tangganya sendiri sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku”
Dengan
adanya perbedaan rumusan mengenai otonomi daerah pada UU No 32 Tahun 2004
tersebut dan sepertinya nyaris mengadopsi kembali rumusan otonomi daerah dalam
UU No 5 Tahun 1974 lagi-lagi memperlihatkan betapa soal otonomi daerah selalu
terseret arus politik dan kekuasaan. Hal ini sekaligus memperlihatkan adanya
gerakkan menjauh dari makna pemberian otonomi kepada daerah yang utamanya untuk
memajukan kesejahteraan masyarakat daerah, tetapi otonomi daerh lebih cenderung
dibangun dibawah kepentingan politik dan kekuasaan.
Penutup
Pada
tahun-tahun mendatang, soal otonomi daerah belum akan berakhir dan masih akan
dihadapkan pada situasi seperti yang terjadi selama ini. Bahkan beberapa waktu belakangan kembali bergulir ide dan gagasan untuk
mengganti atau merevisi (merubah) UU No 32 Tahun 2004. Dampaknya jelas, pemerinatahan
yang kuat dan stabil seperti masih merupakan sesuatu yang jauh dari harapan.
Dalam konteks ini, adalah suatu yang mustahil mengharapakan adanya pemerintahan
daerah yang kuat dan mempu dengan optimal mewujudkan masyarakat daerah yang
sejahtera bila sistem dan model pemerintahan selalu berganti-ganti tiap
sebentar. (***)
0 komentar:
Post a Comment